Sou aquí: inici » MAPA MENTAL SOBRE EL CURS DE GESTIÓ DEL PRESSUPOST
Abans d'iniciar l'explicació dels conceptes de planificació i programació pressupostària és recomanable fer una breu introducció al concepte de pressupost.
Són diverses les definicions que podem trobar de pressupost:
Si seguim la definició que als inicis dels anys seixanta del segle passat va fer l’economista alemany Fritz Neumark en l'obra que va redactar juntament amb Wilhelm Gerloff, Tractat de finances (Handbuch der Finanzwissenschaft, Frankfurt, Alemanya Occidental, 1961), el pressupost es pot definir com un document en el qual s'expressen de manera quantificada, conjunta i sistemàtica, les obligacions que, com a màxim, poden reconèixer les administracions públiques (en aquest cas, la Generalitat de Catalunya i les seves entitats autònomes) i els drets que poden liquidar-se durant l'exercici pressupostari. Aquestes obligacions i aquests drets s'elaboren amb caràcter anual i s'expressen amb un llenguatge comptable. El pressupost actua com un document de previsió, d'anticipació als fets econòmics de l'exercici següent. És un estat econòmic equilibrat entre ingressos i despeses: no es poden pressupostar despeses que no tinguin associats els recursos necessaris per poder fer front al seu pagament.
L’exercici pressupostari de l’any 2006 marca una fita important en la definició i l'ús del pressupost. L’Ordre ECF/241/2005, de 31 de maig, per la qual es dicten les normes per elaborar els pressupostos de la Generalitat de Catalunya per a l'any 2006, defineix el pressupost com un
El pressupost és el principal mecanisme de planificació del sector públic, ja que concreta i garanteix el pla econòmic del Govern per a un període determinat. La normativa estableix pressupostos anuals, tot i que en els últims anys ja s'ha planificat mitjançant escenaris pluriennals. L'adopció de determinades polítiques d'ingressos i despeses permet prendre mesures que incideixin d'una manera molt sensible en el creixement econòmic i, alhora, complir un dels seus objectius principals: la justa redistribució de la renda i la riquesa (això es pot fer, per exemple, mitjançant progressivitat impositiva, beneficis fiscals, finançament de la sanitat, ensenyament, infraestructures, serveis, subvencions, etc.). Com a eina d'assignació, gestió i control dels recursos públics, el pressupost ha de tenir els següents principis rectors: transparència, eficiència i eficàcia.
El pressupost es pot definir com un document que presenta una triple vessant: política, jurídica i comptable.
Formalment, el concepte de pressupost públic sorgeix cap a finals del segle XVIII a Anglaterra. Posteriorment, es va estenent per Europa i pels EUA i es van introduint diferents mètodes i tècniques de pressupostació.
En un principi, el pressupost del sector públic era concebut, bàsicament, com un instrument de control sobre les actuacions polítiques, sobretot per tal d'establir límits als recursos que tenien a la seva disposició les persones que es dedicaven a la gestió dels diners públics.
A partir de la segona meitat del segle XX, el desenvolupament econòmic dels països més avançats, l'extensió de l'estat del benestar i l'aparició de noves necessitats de la societat, fan que la ciutadania jutgi els seus governs, no tant per les seves intencions, sinó pel seus resultats. La ciutadania demana més al pressupost públic. Les situacions de restricció de la despesa que han d'afrontar els governs, juntament amb l'augment de la demanda de serveis públics, obliguen a "fer més amb menys". Hi ha, per tant, una exigència creixent i una pressió política sobre els "resultats" dels serveis públics.
Tot això fa que el pressupost hagi de respondre a més preguntes que les que responia habitualment. A més de saber quant es gastarà (de quins ingressos es disposa i quina despesa total es farà), qui gastarà (el Departament de Salut, el Departament de Medi Ambient, etc.) i en què es gastarà (tipus de despesa: sous i salaris, compres, etc.), també es vol saber per a què es gastarà (salut, educació), quins resultats s'obtindran (menys mortalitat infantil, més treball per al jovent, etc.) i a quin cost s'obtindran aquests resultats.
El pressupost tradicional respon raonablement bé a les tres primeres preguntes —quant?, qui?, en què?—, però no respon suficientment a la resta de preguntes.
Actualment es demana al pressupost, com a compendi de la política i l'acció de govern, que:
I, per tal que això sigui possible, caldrà disposar, entre d'altres coses, d'una molt bona tècnica pressupostària.
El Diccionari de la llengua catalana d'Enciclopèdia Catalana defineix pla com un “projecte ordenat d’una obra a realitzar, d’una cosa a fer, d’una conducta a seguir” i, en els àmbits econòmic, polític i sociològic, com un “conjunt orgànic de directrius i mesures polítiques i econòmiques adreçades a resoldre un problema o una situació determinats”. ( DEC, pla)
Per poder dissenyar un bon pla d'acció, cal definir els ideals de la institució, els seus objectius i els recursos de què disposa. Un cop definits, caldrà dissenyar i implantar els procediments organitzatius més eficients a l'hora d'identificar les activitats necessàries per assolir els objectius establerts.
En els processos de planificació, les organitzacions es doten de diferents nivells d'actuació, que corresponen a diferents àrees de responsabilitat. Cada responsable ha de saber quin és el seu lloc dins de l'organització.
En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, es poden identificar tres estadis o fases en el procés de planificació:
És el primer nivell de la planificació. En aquest nivell es defineixen les grans orientacions polítiques, les grans línies d'actuació, que són elaborades pel Govern, i els grans objectius de l'organització, que implicaran els agents executors d'aquesta política: departaments, entitats autònomes i empreses públiques. El termini en què s'estableix el seu desenvolupament acostuma a ser com a mínim de quatre o cinc anys (un pla de govern ha de considerar com a mínim la durada del mandat legislatiu —quatre anys—) i pot arribar fins als deu anys (superar aquest marge no seria gaire recomanable). Els objectius d'aquest nivell, evidentment, són els més difícils de concretar, però és obligació (i necessitat) del Govern saber-los definir, ja que són vitals per a l'organització.
El seu nivell de concreció és més gran que no pas el del nivell polític. Tot i això, els seus objectius són generals. Caldrà valorar el potencial de l'organització i la disponibilitat de recursos per saber si estan realment connectats amb els objectius polítics. L'abast d'aquest nivell acostuma a coincidir amb el mandat legislatiu: quatre anys. La concreció de les seves activitats adopta la forma de programa (en terminologia pressupostària parlarem de programa pressupostari). Aquest nivell estaria definit pels alts càrrecs de l'Administració.
És el nivell més diversificat i el que justifica les activitats més ordinàries i quotidianes. La utilització de tots els mitjans de què disposa l'organització —humans i materials— és planificada molt detalladament, ja que influirà de manera molt sensible en el dia a dia dels departaments. La seva durada és de curt termini i va lligada a l'any en curs. En aquest nivell, la concreció de totes les accions i de les dates d'execució és fonamental.
El Pla de govern 2011-2014 és el compromís del Govern amb la ciutadania i detalla les actuacions que pensa dur a terme l'Executiu durant aquest període de temps. És l'eina que reuneix en un sol document els principals objectius del Govern i les accions que es compromet a dur a terme durant aquesta legislatura. És un exercici de transparència que ha de servir per a una gestió més eficaç i facilitar posteriorment el retiment de comptes a la ciutadania.
El Pla s’emmarca en un context general de crisi que ve determinat per:
I és en aquest marc que es vol donar resposta a un seguit de reptes de país que condicionaran la seva evolució futura en un termini mitjà.
Aquests reptes són:
El Pla de Govern 2011-2014 s'estructura en 8 eixos, 65 àmbits i 475 objectius:
Els eixos procedeixen bé del programa electoral, bé del pacte de Govern i són les formulacions que agrupen i inspiren el conjunt de l’obra de Govern. Els àmbits es corresponen amb diferents nivells de les polítiques de despesa.
Eix 1: ECONOMIA I SECTORS PRODUCTIUS
Àmbits:
Eix 2. ENSENYAMENT
Àmbits:
Eix 3. SALUT
Àmbits:
Eix 4. POLÍTIQUES SOCIALS I DE FAMÍLIA
Àmbits:
Eix 5. SEGURETAT
Àmbits:
Eix 6. POLÍTICA TERRITORIAL I SOSTENIBILITAT AMBIENTAL
Àmbits:
Eix 7. ADMINISTRACIÓ
Àmbits:
Eix 8. NACIÓ, LLENGUA I CULTURA
Àmbits:
Una planificació eficient de l'activitat pública comporta que els departaments han d'elaborar els corresponents plans estratègics a mitjà termini per al conjunt de les seves actuacions, que, evidentment, han de ser coherents amb les prioritats polítiques del Govern i han d'incloure tant els àmbits d'actuació del propi departament com els de les entitats que tingui adscrites. Aquests plans s'han d'elaborar d'acord amb les línies d’actuació definides en el Pla de Govern i per mitjà de les directrius que estableixin els departaments competents en matèries de coordinació interdepartamental i de finances públiques.
Els plans departamentals han d'identificar els objectius estratègics i els objectius operatius, els resultats a assolir i les activitats a realitzar, així com els indicadors i els sistemes d'informació que en permetin el seguiment i l'avaluació.
Aquests plans també han de contenir les previsions pressupostàries, que han de ser coherents amb els escenaris previstos (els quals s'han d'elaborar tenint presents les previsions macroeconòmiques, el cost de les polítiques actuals i el cost de les noves iniciatives) i hauran de concretar anualment el pressupost necessari.
L’any 2006 la Generalitat de Catalunya va iniciar una reforma pressupostària que va comportar l'abandonament de la utilització del pressupost tradicional per avançar cap a un pressupost orientat als resultats.
Aquesta reforma està justificada per la situació actual de la majoria de les administracions públiques, en què la manca de recursos evident, la major pressió de la demanda de més productes i serveis i de millor qualitat, l'increment de la competitivitat en el marc de globalització de mercats amb canvis constants de l'entorn i el desenvolupament d'espais socioeconòmics i polítics internacionals, entre altres factors, fan necessària la millora constant de la gestió de les administracions públiques.
Aquesta millora es realitza mitjançant reformes estructurals: implementació de canvis importants en l'organització, millora en la gestió dels recursos, consciència del cost dels serveis públics, informació objectiva, fiable i rellevant obtinguda amb uns bons sistemes de captació de la informació, coneixement exhaustiu dels objectius de l'organització i utilització d'un sistema d'indicadors que permeti efectuar un seguiment i una avaluació correctes.
La utilització dels indicadors de gestió proporcionaria els avantatges següents:
La millora de l'eficiència assignativa i l'eficiència operativa s'aconsegueix des de la perspectiva del pressupost orientat als resultats, entès com un instrument que vincula el finançament dels programes i el resultat o l'impacte que se n'espera obtenir. El model més conegut és el pressupost per programes, que contribueix a maximitzar l'eficàcia i l'eficiència en l'assignació i la gestió dels recursos disponibles. A la Generalitat de Catalunya, la definició dels programes i la identificació dels elements que els componen han estat fetes per la Direcció General de Pressupostos.
Un dels pilars en què es basa el pressupost orientat als resultats és la informació de resultats que s'obté dels indicadors establerts amb aquesta finalitat i de l'avaluació que se'n fa posteriorment. El pressupost orientat als resultats no significa renunciar a tenir informació sobre els inputs (recursos) i sobre els outputs (béns i serveis produïts), sinó que significa fer un pas endavant i centrar part de l'esforç en els resultats i en l'anàlisi del seu impacte en la ciutadania. Encara que sigui difícil de mesurar, dóna més importància als resultats que no pas als outputs.
A diferència del pressupost tradicional, que es limita a un exercici pressupostari, l'orientat als resultats té una òptica a mitjà i llarg terminis i es caracteritza per ser molt més flexible que el primer en la gestió dels seus crèdits.
El pressupost orientat als resultats ha d'anar lligat a la planificació estratègica del Govern: la seva vinculació amb l'estratègia és imprescindible. El seguiment, l'avaluació i la presentació dels resultats són necessaris i cal mesurar-los. Disposar d'aquesta informació permet millorar la rendició de comptes i assignar més eficientment els recursos públics. Tanmateix, és necessari un canvi de cultura en l'organització, i per a això es necessita molt de temps.
Per tal de tenir uns coneixents adequats sobre aquest tema és necessari llegir la Guia per a la planificació estratègica de la Generalitat de Catalunya que el Departament de la Presidència, conjuntament amb el Departament d'Economia i Coneixement de la Generalitat de Catalunya, van editar el gener de 2011 per tal que els departaments elaboressin els plans departamentals del període 2011-2014 i els pressupostos per al 2012 i els anys següents.
Esther Pallarols, coordinadora tècnica en matèria pressupostària del Gabinet Tècnic de Programació i Avaluació; Cristina Aranda, analista de la Subdirecció General d’Anàlisi Pressupostària Sectorial; Jordi Baños, tècnic del Gabinet Tècnic de Programació i Avaluació. EAPC, Barcelona, 22 de maig de 2009
Els dies 28 i 29 d'octubre van tenir lloc unes jornades sobre pressupostació orientada als resultats. Aquestes jornades van estar organitzades per la Direcció General de Pressupostos.